各區、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：
為優化、創新耕地保護機制，努力開創耕地保護新局面，推動我市高質量發展和共同富裕，經市政府同意，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）總體目標。認真貫徹習近平總書記“實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地”的重要指示精神，全面落實黨中央、國務院關于加強耕地保護、糧食安全和共同富裕的決策部署，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，實行耕地管控、建設、激勵多措并舉，實現耕地管控更加有效、空間配置更加高效、資源利用更加集約、產業保障更加精準的目標，為全市高質量發展建設共同富裕示范區城市范例提供更加堅實的保障。
（二）基本原則。
——堅持市域統籌，加強協調。切實加強國土空間資源的市域統籌，促進市域資源要素更好流動，以更好的發展促進更優的保護。
——堅持綠色本底，優先保護。嚴守生態保護紅線，依據各地自然資源稟賦和國土空間規劃定位，因地制宜開展農田建設，發展農業產業，統籌優化生態、生產、生活空間。
——堅持節約集約，優化結構。在資源要素緊約束背景下，強化節約集約，充分挖掘潛力空間，不斷優化存量建設用地結構，以更少的土地投入支撐經濟社會可持續發展。
——堅持改革創新，試點先行。適應經濟發展新形勢，突出問題導向，穩妥開展各項改革創新舉措試點，不斷完善耕地保護制度等各項政策體系。
二、創新耕地保護補償機制
（三）優化耕地保護補償激勵機制。結合各區、縣（市）耕地保護實績實效，按照年度耕地保護責任目標考核等次，統籌設定耕地保護補償資金分配系數，對存在“非農化”“非糧化”及長期拋荒情況的耕地不納入補償范圍，確保資金向種植糧食的優質耕地和耕地保護績效好的區、縣（市）傾斜。加大耕地保護資金補償力度，市級補償標準不低于省級，并在不超出資金總量的前提下，對種植水稻的永久基本農田的補償上浮50%。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市財政局）
（四）建立永久基本農田保護補償機制。遵循“統一收取、統籌支付”原則，市級統籌建立永久基本農田保護補償機制。結合“三區三線”劃定，在本輪國土空間規劃期內，由永久基本農田保護率未達到全市平均水平的地區按年度繳納補償費用，對承擔更重永久基本農田保護任務的區、縣（市）予以補償。具體補償辦法由相關部門另行制定。[責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局、市農業農村局，各區、縣（市）政府]
三、強化耕地保護市域統籌
（五）統籌安排耕地功能恢復任務。各地要切實落實耕地保護目標，按照國家下達的耕地功能恢復任務，以5年為一個周期制定工作計劃，穩妥有序開展耕地功能恢復工作。允許有條件的區、縣（市）在完成自身任務的情況下，為其他區、縣（市）有償承擔部分耕地功能恢復任務，有償恢復的指導價格參照國家明確的耕地保護責任缺口補償標準，并考慮全市上一年度規上工業畝均稅收等因素確定。鼓勵同步開展糧食生產功能區和高標準農田建設，對同步建成糧食生產功能區和高標準農田的耕地，可適當提高補償標準。[責任單位：各區、縣（市）政府，市規劃和自然資源局、市農業農村局]
（六）試行永久基本農田儲備庫市域統籌機制。在本輪國土空間規劃期內，以區、縣（市）為單元，劃定永久基本農田儲備區，并納入永久基本農田儲備庫管理。市級直接統籌各區、縣（市）儲備庫中質量等級符合補劃條件的耕地的30%，用于市重大建設項目補劃。鼓勵在納入永久基本農田儲備庫中的耕地上建設糧食生產功能區、高標準農田，促進規劃實施階段永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區空間聚集。適時建立永久基本農田、高標準農田和糧食生產功能區儲備庫統籌聯動機制。在重大建設項目落地時，允許區縣協作共同完成永久基本農田、高標準農田和糧食生產功能區的占補平衡。[責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局，各區、縣（市）政府]
（七）規范市域補充耕地調劑機制。耕地占補平衡堅持以“縣級平衡為主、市級統籌為輔、跨市調劑為補充”原則，多渠道籌措補充耕地指標。市級統籌各區、縣（市）20%的報備入庫補充耕地指標，主要用于保障市級以上重點建設區域或重大建設項目，統籌價格提高至同期跨市調劑價。對于一年內（含跨年度）能確保報備入庫的補充耕地指標，市級根據臨安區、桐廬縣、淳安縣、建德市等山區4區、縣（市）（以下簡稱山區4縣）申請，可按合同約定預撥50%的耕地墾造資金。鼓勵存在占補平衡缺口的城區從山區4縣調劑補充耕地指標，價格不低于同期跨市調劑價。山區4縣在保障自身建設用地項目占補平衡的基礎上，進一步加大力度墾造耕地。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府）]
（八）開展示范工程市級獎補。對墾造耕地、建設用地復墾、耕地質量提升、“百千萬”永久基本農田集中連片整治等各類土地整治精品工程，以及全域整治精品工程，市本級予以資金獎勵，并向山區4縣傾斜。具體辦法由相關部門另行制定。（責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局）
四、探索建立優化林耕布局統籌機制
（九）優化造林綠化和土地整治空間。結合本輪國土空間規劃，優化完善市域造林綠化和土地整治空間。對第二次、第三次全國國土調查（以下簡稱：國土二調、三調）均為非林地，與林權證存在地類認定矛盾的地塊，在開展逐地逐塊實地調查核查、取得林權權利人同意和補償到位的前提下，依法依規按照不動產登記的規定辦理變更，并按照國土三調確定的地類進行資源管理和利用。對國土二調、三調均為非林地，但存在其他管理矛盾的地塊，地類認定原則上以國土三調為準，按照“實事求是、穩妥可控”的要求，由區、縣（市）規劃資源部門與林業部門充分征求土地所有權人、承包權人、使用權人的意見，協商明確有關政策處理意見后，依法依規進行資源管理和利用。（責任單位：市規劃和自然資源局、市林水局）
（十）施行林地、公益林占補跨區域平衡機制。以“縣級平衡為主，全市統籌調劑”為原則，探索開展跨區域林地占補平衡機制，由占補雙方根據各自情況協商具體補償方案，占補平衡指標按規定報省林業局審核同意后實施。因建設項目占用省級以上公益林，確實無法在本行政區域內補足的，由調出區、縣（市）提出申請，按規定經省林業局協調跨區域組織調整后，報省政府批準。（責任單位：市林水局）
五、推進農村建設用地盤活利用
（十一）強化規劃編制資金統籌保障。按照“集聚縣城、培育重鎮”的要求，圍繞鄉村振興和一二三產業融合發展，進一步強化規劃引領，合理劃分鄉鎮規劃單元，優化國土空間格局。加大規劃編制資金統籌支持力度，優化規劃編制計劃管理，經審核納入市國土空間規劃編制計劃、支持共同富裕的項目，報市政府同意后可按規定使用規劃專項資金。（責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局）
（十二）鼓勵閑置宅基地及農房盤活利用。統籌市農業產業發展專項資金，支持各地開展閑置宅基地及農房盤活利用項目建設，根據區、縣（市）閑置宅基地及農房盤活數量、面積情況和效益情況等，篩選成效顯著、具有示范推廣價值的項目，對區、縣（市）按其財政投入的一定比例予以獎補。堅持依法、自愿、有償、穩妥、審慎原則，采取共享村居、整治利用等方式盤活閑置宅基地及農房，重點引導進城落戶農民和合法形成的“一戶多宅”農戶自愿有償退出宅基地及農房，退出的宅基地及農房由村集體經濟組織統一回收，優先調劑給本村的無房戶或危房戶，也可用于村內公共事業建設、鄉村產業發展或進行復墾。（責任單位：市農業農村局、市財政局）
（十三）穩步適度推進農村轉移人口市民化。對山區4縣地質災害隱患區域、村莊規劃布局禁建區域、高山遠山和人口數量少、農房分散、公共資源共享率低、產業發展困難區域農戶，按照“政府引導、農民自愿、靈活安置、確保穩定”的原則，采取整體搬遷與零星搬遷相結合、集中安置與其他安置相結合、保留原有生產資料與推進土地山林規模流轉相結合的辦法，基本實現“愿搬盡搬”。支持各區、縣（市）積極探索不同搬遷形式、安置方式的激勵政策，推動農村轉移人口市民化。（責任單位：市發改委、市農業農村局、市財政局）
（十四）加大全域土地綜合整治力度。鼓勵山區4縣結合集聚發展、下山移民等共富工程，以全域土地綜合整治為抓手，銜接詳細規劃編制，提出分年度整治實施計劃，分區、分類、有序推進全域土地綜合整治與生態修復工程。盤活農村建設用地，盤活的規劃空間和城鄉建設用地增減掛鉤指標，在市域內調劑使用。（責任單位：市規劃和自然資源局）
六、積極保障農村產業發展用地
（十五）鼓勵土地經營權流轉。堅持“依法、自愿、有償”原則，采取委托流轉、土地租賃、谷物計價、折價入股、保底分紅等方式流轉土地經營權。鼓勵和支持農戶將土地承包經營權委托給村集體進行整村、整組、整畈流轉，實現土地規模經營。鼓勵村集體、縣鄉兩級國有平臺對土地經營權進行預留轉，簽訂意向協議，建立土地流轉儲備庫。積極探索將土地流轉風險納入政策性保險范圍，開發土地流轉風險政策性險種。探索將土地流轉風險納入農信擔保范圍。（責任單位：市農業農村局）
（十六）支持農業“標準地”項目建設。在符合國土空間規劃和農業產業布局規劃基礎上，支持對流轉土地按照產業發展要求，進行基礎設施、必要的生產設施等農業“標準地”建設。各區、縣（市）應優先對農業“標準地”配置一定比例的設施農業用地和建設用地，用于一二三產業融合發展。統籌市農業產業發展專項資金，根據各區、縣（市）“標準地”項目實施面積、完成情況、效益情況等因素，篩選成效顯著、具有示范推廣價值的項目，對區、縣（市）按其財政投入的一定比例予以獎補。鼓勵區、縣（市）加大涉農資金項目整合力度，將高標準農田建設、全域土地綜合整治等基礎設施項目與農業“標準地”建設一體謀劃、同步實施。優先將現代農業園區、特色農業強鎮、冷鏈物流（產地倉）等產業類項目落在農業“標準地”。（責任單位：市農業農村局、市財政局）
（十七）預留鄉村振興發展空間。在本輪國土空間總體規劃中，鄉鎮級規劃可預留5%新增建設用地規模，用于規劃期內不可預見或當前難以落地的建設項目。結合鄉鎮總規和詳細規劃編制，探索制訂新增建設用地規劃預留指標使用辦法，對農業開發、農產品加工、冷鏈儲運、鄉村旅游、休閑農業、研學教育等符合條件的鄉村振興和農村一二三產業融合項目，可按規定申請預留新增建設用地。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市文化廣電旅游局）
（十八）審慎穩妥推進集體經營性建設用地入市試點。合理確定集體經營性建設用地宗地位置、面積、用途、規劃條件等要求，率先在淳安縣開展集體經營性建設用地入市試點，助推共同富裕。由淳安縣政府制定試點方案，根據省政府統一部署依法依規開展。（責任單位：市規劃和自然資源局，淳安縣政府）
（十九）加快飛地經濟合作步伐。按照“政府主導、自愿協商、互惠互利”的原則，創新飛地經濟合作模式。支持山區4縣與協作城區合作建設共富產業飛地、生態飛地、物業飛地。每個產業飛地統籌保障1500畝建設用地空間，其中納入城鎮開發邊界集中建設區的，核減750畝永久基本農田保護任務。經雙方協商，飛出地承擔飛入地永久基本農田保護任務的，由飛入地按照市級確定的基準價（參照全市上一年度規上工業用地畝均稅收等因素確定），將保護補償費用按年度轉移支付給飛出地。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市對口支援和區域合作局）
七、保障措施
（二十）統籌資金使用管理。進一步加大資源統籌配置和資金統籌使用力度，規范使用在土地資源要素優化過程中籌集的各類資金，強化對全市共同富裕的支持。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市財政局）
（二十一）建立市級指標交易機制。以“空間智治”數字化平臺為基礎，建設市級土地指標交易平臺，將補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、永久基本農田補劃資源統一納入交易平臺，適時增加耕地功能恢復指標、補充林地、高標準農田和糧食功能區補劃等內容，強化空間資源市場化配置的技術支撐，促進土地要素配置更加高效。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市林水局）
本意見自2022年12月12日起施行，有效期5年。由市規劃和自然資源局、市農業農村局、市林水局負責牽頭組織實施。
杭州市人民政府辦公廳
2022年11月11日
杭州市人民政府辦公廳關于優化創新耕地保護機制促進全市共同富裕的實施意見.pdf